一、 前言

我們為了尋訪故鄉的記憶來參加探討文山堡這個課程，老師帶領我們踏查馬明潭、牛山萃湖我們來到了安康社區，在這一路踏查的歷程中突然領悟到在尋訪遺跡的同時我們也正在見證歷史，再過多年以後我們也將成為年輕人眼中所期待的，想挖出歷史寶藏的耆老，走思至此不經令人自問：你認識你的家鄉嗎？

經過資料蒐集及訪問市府社會局派駐安康平宅社福的前後兩位督導李鈴姿〈103年調延吉平宅〉、吳盈如〈現任〉整理出以下的報告。

坐落於文山區木柵路二段、興隆路四段交叉口附近的安康平宅，興建於一九七○年代，是臺北市第一批也是規模最大（一，○二四 戶）的平價住宅，住宅內單元面積狹小，僅十四坪或十二坪，且 公共設施不足，歷經四十多年，硬體設施落後與老舊〈沒有電梯，樓梯間狹窄而陰暗，房間格局非常狹小，採光、通風缺乏〉，根據社會局資料顯示，其住戶組成以無工作能力者居多，安康社區儼然已被貼上臺北市最大貧民聚集地的標籤。而…同為文山區住民的我們是否曾經用心的認識她呢？

二、 成立背景

    民國53年蔣中正總統指示以54年地價稅收入的執行社會福利措施：各縣市貧民區環境之整頓，及貧民生活救助之改善，改善項目包含醫療設施與貧民住宅。54年台灣省社會處訂定「54年度增收地價稅收入辦理社會措施計畫綱要」，擬定各地方計畫進度，台北市需興建一千戶。55年台灣省擬定「臺灣省加強社會福利措施第一期四年計畫」，臺北市配合擬定「臺北市加強社會福利措施第一期四年計畫」，訂定四年平價住宅計畫（55〜58），但遭逢覓地之困難與其他因素，此階段尚未有明確成果 。59年台北市政府繼續續訂定「平價住宅十年計畫」，預計每年興建平宅七百戶。61年台灣省社會處訂定的「消滅貧窮綱要─小康計畫」，宣布興建分別為8、10、12坪的住房型態的平價住宅2529戶，預計共補助68225000元。同年台北市政府配合訂定「台北市安康計畫」，計畫中包含興建貧民住宅，台北市的平宅興建計畫至此開始付諸具體的議程與行動，台北市也成為迄今台灣首先且唯一興建平宅的區域。

台北市共計興建5處平宅，

58年松山區福德平宅丙種504戶(已拆除)，

61年北投區陽明山大同之家丙種61戶，

64年文山〈木柵〉區安康平宅甲種544戶、乙種480戶，

67年萬華區福民平宅甲種340戶，

68年大安區延吉平宅乙種120戶。

69年之後市府決定停止平宅的興建。

〈因成本高昂、品質不佳、維修不易，造成社會隔離等現象。〉

      所以，平價住宅是民國五十年代間，在台灣省政府「小康計畫」與台北市政府「安康計畫」下興建，提供社會局認定之低收入戶申請入住，符合資格者採皆可申請，額滿則需等候，入住無須繳納租金，每月僅收取象徵約新臺幣2至400元管理費。無租期限制，只要持續符合低收入戶資格，皆可續住。而安康社區，是北市最大規模的平宅社區，大規模的弱勢人口聚居，造成明顯的貧窮標籤效果。

       【目前安康平宅社區由於設施環境老舊且大量低收入住戶集中居住，有標籤化問題，包括周邊社區與各界都不斷有更新改建之呼籲。適值市府推動公營出租住宅易遭基地周邊社區反對，經評估安康平宅改建相對阻力少，故優先推動安康公營住宅計畫。】

三、地理位置

     安康社區位於木柵路二段與興隆路四段，是文山區主要交通幹道的交會處，周邊交通系統如下：

    （1）道路系統 安康社區周邊的道路以木柵路二段與興隆路四段為主要最寬的22米四線車；其次為其分支出來的 10 到 15 米較寬的雙向車道。安康社區外部道路皆設有停車格，路邊停放使用情形良好，但社區內部因道路寬度限制而無停車格，導致嚴重的違規停車問題。

    （2）大眾運輸系統有三個公車站，分別是木柵路上的再興中學站，有公車 253、294、647、660、666、666 區、6、5、棕 6、棕 12；老人自費安養中心有榮總快速公車；在興隆路四段安康社區站，有公車 237、253、611、671、綠 2 右、綠 2 左、快速公車。另有計畫捷運外環線中的南環線經過，並在近安康市場北方木柵路上設場站。

四、居民及家戶組成

平宅入住戶需與社會局簽訂合約，屬低收入第 0、1、2 類者三年一約，低收入第3、4類兩年一約，特殊原因（主要是介於低收入認定邊緣）則是一年一約。

【居民】

     平宅住戶之低收入身分，致有一部分屬於社會弱勢者，如獨居老人、身心障礙者、精神障礙者等。獨居老人比率高出台北市甚多〈平宅獨居老人與老人比43.8%，台北市6 1.46%〉，身心障礙者與精神障礙者人數與總居住人數比率〈身心障礙者為總人口之22.45%，台北市4.4%；精神障礙者為總人口之6.6%台北市 0.54%〉，皆遠高於台北市之統計比。

     就業情形：平宅居民多因自身身體障礙、或因需照顧身障家人因素，無法從事穩定工作，未就業者比率偏高。而除了自己求職的就業方式外，居民可經社會局透過勞動局轉介、參與社會福利團體庇護性就業方案、從事政府部門提供的以工代賑工作〈「以工代賑」，為社會救助的一環，政府機關提供臨時性工作安置機會，供弱勢戶申請就業，核發代賑金以紓解生活困境，非屬一般勞工；代賑工除了公園、馬路清掃工作，部分為公家機關之一般行政事務性工作，或從事問安員等社福工作。〉。安康平宅就業業別統計以從事代賑工與服務業者最多。

【家戶】

    安康平宅原始規劃以安置三口以上低收入家戶居住，整體家戶組成，以核心家庭與單親家庭為主，每戶人口以3~4 人佔最大比例，較特殊的8人以上家戶約有5戶，而單戶最多人口者為12人家戶，僅居住於 14坪空間內，居住空間嚴重不足。

    後因福德平宅拆除住戶移入安康，因此平宅目前亦安置三口以下家戶，或以兩戶合住一單元方式入住。其中有部分住戶發展出彼此互相照顧的情誼，也有因生活習慣不同、空間使用領域劃分或分攤瓦斯費等問題，引發居住者間的爭議或衝突。

五、現況及困境問題探討

     現況探討

〈一〉個人層次問題

1.平宅居民普遍因低學歷、低職業技能，工作能力有所限制，在謀職方面較為困難。老殘、精障、智障人口比例高，生活功能薄弱，隨著歲月流逝，體能愈差，更無法遷出平宅。除了生理上的喪失功能外，有些因心理或精神上的疾患、人格的特質，亦限制其脫貧的可能。

 2.許多長者身心狀況隨著時間而逐漸老化，又無親人可依靠，亦不願安置於機構，只能長期居住於平宅。身心障礙者方面，多重度肢障、智障者及精神障礙者，其自我照顧功能薄弱，缺乏就業能力，亦無法自立生活。居於平宅，無法提供良好的照顧機制，致影響生活品質。

3.因集居造成青少年聚集，如社區內缺乏正向學習進取的對象或父母教養能力薄弱，均容易影響青少年行為，又因同儕影響互相模仿學習，而產生犯罪或偏差行為。因此，社會局近年亦加強低親職功能家庭輔導方案，期望從家庭重建做起，期能讓青少年有正向發展。

4.我國社會救助制度之設計，間接造成福利依賴，平宅居民多年來居於平宅，享有低收入戶資格及各項福利補助，一遇困難，即有社工員盡力協助結合資源滿足其需求。其長期在平宅或低收入戶資格的保護下，視福利資源之取得為必然且對之具有強烈的敏感度，往往不願脫離低收入戶的保護傘，而形成高度之福利依賴。

〈二〉家庭層次問題

1.平宅中家庭結構不健全、親職功能不彰之比例偏高，這些家庭因素影響到下一代的人格成長與發展，使得這些孩子難以融入主流社會，就業不易，因此不易脫貧。有些家庭三代皆居於平宅，由原本的一個貧窮家庭繁衍為多個貧窮家庭。

2.家庭結構多元，單親家庭占頗高的比例，另有些家庭為隔代教養，未婚媽媽亦為平宅的常見現象，有的未婚媽媽性關係混亂，生下多名子女，依賴政府補助生活，卻無力教養子女。

3.親職功能薄弱，不少家庭因父母親本身為精障、智障者，基本上即欠缺教養能力，     致其子女易有發展遲緩現象。

4.居住空間狹小擁擠在狹小凌亂的空間中長久生活，可能連帶影響個人的情緒、性 格與行為發展。

〈三〉社區層次問題

   1.房舍老舊、公共設施及環境品質維護不易。每月僅繳納數百元之維護費，反而缺 乏 使用者付費的精神，更不懂得珍惜平宅資源。

2.社區髒亂、樓梯口雜物堆放凌亂：社區內有許多人以拾荒為生，經常把垃圾往家裡社區及樓梯口堆放，造成環境髒亂

3.平宅次文化：平宅集居的型態，造成平宅居民自覺在社會底層的自卑心理，使他們形成一種特殊的文化；而部分第二代、第三代對於貧窮所造成的陰影，會在上國中時漸漸浮現，在學校與其他同學之間的比較，可能會產生自卑感。

4.社工員角色衝突，負荷過重造成管理與輔導成效不彰：平宅目前囿於組織編制，每位社工員都需負責服務一百多戶家庭，另尚有許多管理事務，需要社工員處理。

〈四〉都市整體層次問題

1. 集居造成標籤化、汙名化，影響都市發展。因為老舊社區限制區域發展，以及平宅給人的觀感一直是落後、黑暗、髒亂、犯罪，附近地區均掀起了拆遷的聲浪。其實平宅建物及公共設施雖然老舊，但與一般都市內的老舊社區相去不遠，平宅 的建物外觀並不足以使他成為「貧民窟」這個標籤化的原因。真正原因在於大量 的聚集低收入戶等弱勢族群，對於附近社區造成一種威脅，也產生一種明顯的界線，平宅內部與外部牢不可破的界線。

2.這樣的情形在延吉平宅並不明顯，雖然他座落在高級住宅區內，但因為延吉平宅社 區僅僅120戶，在巷弄內不易存在社區界線。

困境問題

〈一〉多元文化家庭、 新移民家庭 

 1.家長缺乏指導子女學校教育內容的文化能力，需要課業輔導協助。

 2.語言溝通能力不足，只能尋得低薪工作。 

 3.部分新移民彼此有強烈的社會連繫與互動，有高度接引海外家人來臺定居的意願。

 4.原住民基於基督宗教信仰、部落文化而衍生有家庭聚會空間需求。 

【共同問題】

 1.普遍感受到社區外部歧視，交往對象局限於相同身份屬性的人口。

 2.社會網絡相對封閉。

〈二〉有兒少家庭

1.核心家庭父母普遍認知到社區內部組成成員複雜，傾向嚴格限制子女與社區接觸，寧可花錢送子女到安親班。

2.單親家庭因自身無力全時間在課後陪伴子女，擔心子女被社區小孩影響，需要有經濟上可負擔的課後活動與課業輔導方案。

3.單親媽媽擔心鄰里間對自己的流言蜚語，也因缺乏自我保護的能力，擔心遇到身形魁武的男性鄰居，因而希望相似處境的單親媽媽能同住附近相互照應。

【共同問題】

1.孩子小須照顧時可能必須放棄工作，靠政府補助維持生活。孩子長大有工作能 力低收資格被註銷，除遷離平宅，還可能失去以工代賑資格。

   2.擔心子女在學校易受到同學歧視、在社區會被帶壞，對於符合經濟負擔的課業輔導、才藝、休閒運動等課程需求甚高。

3.擔心在社區內遇到衣衫不整精神有問題人士的安全問題。

4.親職教育技巧課程的提供與臨時托育的需求。

〈三〉 身心〈心智與肢體〉障礙家庭   

1.心智障礙者(包含獨居精神障礙者與精神障礙家庭及智能障礙者家庭)的主要照顧者死亡後〈或遭家人棄置平宅〉如何被照顧，會有輕度智障者照顧智障家人的情形，因缺乏照顧家人能力的問題，沒人注意是否服藥，沒發病時無所事事四處閒晃；發病時在社區內隨地便溺衣衫不整、或在家裡敲打牆壁，造成鄰居困擾。

2.精障者因本身情緒起伏，缺乏人際互動技巧，造成工作上就業不穩定。而照顧者為能安心外出工作，有日間、臨時照顧機構的需求。

3.安康現住戶心智障礙者數量多，心智障礙者與社會互動、社區融合需有團體幫助。鄰居住戶也需要多一點的社會教育教導如何與心智障礙者互動。 

4.肢體障礙者缺少無障礙設施，無障礙空間需要有效的日常管理與維護。 

【共同問題】

1.家中缺乏有工作能力的人口，對安貧的需求高於脫貧。

2.有些障礙者若工作會列計收入導致福利資格降等，造成乾脆不工作。

3.在社區身心障礙者，出外無家人陪同時易受青少年欺侮。

4.就業受限制，目前並無就業輔導機制。

5.如何讓障礙者，在不依賴家人情況下獨自外出及緊急事故逃生問題。 

〈四〉老人家庭 

1.須要日間或臨時照護或安全的活動空間，如交誼廳、運動中心、自助餐和社區服務中心（如閱報室、棋奕室）。 

2.獨居老人喜愛參加活動、要回大陸或出國要向社會局簽切結書。

3.因行動不便不良於行，需要有人送餐或代購生活必需品。

4.經常就醫或需有人協同就醫、慢性病需注意是否忘記服藥。

5.目前兩戶獨居老人配置於同一住宅單元，造成因不同生活習慣易引發衝突。   6.後續安養問題。

【長者孤獨須陪伴與參加活動，目前平宅有相當多的長輩聯誼活動。】 



〈五〉社區青少年與藥癮者  

1.因家庭親職教育功能不彰、或同儕影響，導致青少年有吸食毒品。

2.現行K他命持有未達20g以上不構成犯罪，警察只能勸導。  

3.社區少年吸食K他命，為現在社區民眾最為詬病的治安問題。

4.藥癮者吸食後於平宅曾發生危險行為。

5.藥癮者第二代會因藥物影響造成智能身體上缺陷，需要早期療育服務與家長親職教育，辦認發現遲緩現象。

六、社會福利的投注

〈一〉社會局服務

1. 問安員：為社會局於平價住宅社區特有的服務，執行服務人力為申請社會局以

   工代賑者。服務對象為平宅社區中的獨居老人或行動不便者，於週一到六，進

   行訪視、代購生活物品。

2. 食物銀行：每星期三、星期六，安康社區服務站會提供免費愛心麵包，請領者

  要登記。麵包由中國青年和平團接洽社區附近麵包店提供。

3. 居家服務：服務對象為經巴氏量表（日常生活活動功能量表，ADL）、工具性日常生活量表（IADL）評估失能情況，決定可否申請及到家服務次數、時數。服務項目為居家服務員到家中，幫忙做家事煮飯洗衣打掃、代購生活物品、陪同就醫。

4. 老人送餐服務：服務對象年滿六十五歲以上之低收入戶、中低收入失能老人。每天送中午一餐，低收入戶全額補助，目的並非僅是提供免費食物，而是提供營養餐飲服務，因老人不論自行煮食或購買外食，普遍具有營養不均衡的問題。

〈二〉社會福利及公益團體的投入

1. 台灣傳神居家照顧協會：隨福德平宅遷移戶來到安康繼續提供服務，每個禮拜二針對平宅長者帶領養生操(健康操帶動唱)、聊聊天。

2. 社團法人中華民國星橋愛心服務協會：隨福德平宅遷移戶來到安康繼續提供服務，服務項目為辦活動、精障者訪視、長者訪視，對象是精障者、長者。每個月第一個禮拜精神障礙者關懷，第三個禮拜老人關懷。

3. 觀音線：服務項目為念佛會、研經班、獨老訪視。對象是平宅長輩。每月一次研經班、獨老訪視與每周一次念佛會。

4. 台灣科技大學社會服務團：每年兩次電器維修及平宅園遊會活動。對象是平宅家戶。

5. 利伯他茲：性質是青少年關懷輔導、藥癮者諮商服務諮商會談。服務項目為少年陪伴，如到據點吃晚飯；協助學生復學或就業等；舉辦活動。輔導對象由社 會局提供之70位15歲至18歲的青少年。 102 年開始在社區駐點，星期二到六下午14:00至晚上21:00。

七、轉機與展望

    二十年前對於平價住宅的研究報告結論是：平價住宅本身是為德不卒的政策，因 為在規畫時，採弱勢「集居」的方式，使社區內盡皆老弱殘窮，管理時，又形同上對下的審查、監管關係，使社區難以活化，居民情感難以建立。二十年來平宅改建談了好幾次，卻因為主管的社會局缺乏建築/住宅專業，跨部門之間也未整合，加上台灣整體對弱勢者居住權益的漠視，平宅「貧民窟」的標籤一直存在首都，成為住宅政策的負面教材。且現有的平宅空間規劃，只是提供最低的居住需求，空間裡無一不讓人感到生活的困窘，加上區域位處邊緣，鄰里盡皆弱勢，缺乏彼此激勵向上的動力，如何能期待脫貧？

    98年福德平宅參與「廣慈博愛園區BOT案」，市府在未確認開發前，即把福德平宅住戶3百多戶（多為獨居弱勢長者），透過其餘平宅、安養機構、民間租屋等方式安置，也未能保證原住戶能否在開發完成後搬回居住。隨著市政府與開發公司終止契約後，福德平宅迄今已荒廢2年，台北市平宅數量也僅剩1,544戶（原2048戶），直接影響的是低收入戶的居住權益。

轉機

近年因為高房價民怨，於是市府提出推動公營出租住宅，但大家都擔心平宅貧民窟效應，導至房價下跌。只要一公佈興建地點當地市民便群起反對。此時卻成為安康更新案的契機，將公營出租住宅計畫轉至安康施行，成為最佳的解套辦法，一方面避開市民反彈聲浪，一方面也藉此服務安康居民。市府計畫提撥134億預算，分三期進行安康社區更新，鄰近居民也期盼為環境注入新氣象。

    社會住宅推動聯盟與李新、李慶元、厲耿桂芳議員共同召開「安康平宅更新改建公聽會」，提醒關注平宅內近九百戶弱勢家戶的居住權益。會後，社會局即邀集專家學者、社福團體召開「安康平宅改建公營住宅後弱勢居住需求討論會議」，就「安康公營住宅定位、弱勢家戶設定、營運管理機制、建築規劃設計原則、社區活化機制」等議題，完成初步討論。市府承諾更新必須優先保障原住戶權益，將保障原有1,024戶弱勢戶數量，並考量原住戶負擔能力，編列預算補貼租金差額。

展望    

    一個安身立命之處，是每個人基本的生存需求。臺北市房價高，不論是購屋 或租屋，對於雙薪家庭來說仍然是一大負擔。臺北市政府自民國一○○年起推出公營出租住宅政策，目前正在出租中的公營住宅有大龍峒、行天宮站、萬隆、敦煌、景文、永平等六處共二百七十四戶。為了朝向公營住宅長期目標，臺北市規劃多塊基地持續興建，並優先推動「安康公營住宅旗艦計畫」，採分期分區的方式開發，更新後將增加至3,336戶，除保留原社會局服務的1,024戶，其餘結合公營出租住宅政策，以市價七折的租金優惠，吸引一般青年及家戶入住，採混合居住模式。規劃多元商業設施、社會企業、文創工作室等，增加在地居民就業、創業機會，透過社福、公共設施，提升社區整體環境與生活品質，使安康呈現多元生態面貌。強調透過好的建築品質，改善社區景觀，提升社區價值，降低居民的反對聲音，再加上多元的社區發展規劃，希望鄰避效應消失，成功去標籤化，讓長達近半世紀的安康社區走入歷史，迎接嶄新風光。